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 C1. 정치과정 (박찬욱) |
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의회의 제도화
(문제) 의회의 제도화 수준을 평가하기 위한 분석의 틀을 제시하고, 한국 국회의 연구에 적용하라.
의회는 대체로 선거를 통해 선출되어 그 정치공동체의 구속력 있는 법률을 합의로써 제정하는 대표자들의 상설회의기관이다.(박찬욱 외,{한국의 의회정치}) 중세유럽에서 '국왕의 협의기관'으로 시작된 의회는 영국에서 1832년 제1차 선거법 개정 이후 황금기를 맞이하였고, 19세기 말엽 이후 정당조직의 강화, 행정부 기능의 확대 등으로 '쇠퇴'하기 시작하였으나, 오늘날에도 그 영향력을 무시할 수는 없다. 메지(M. Mezey)는 정책형성력과 의회에 대한 지지도에 따라 의회를 능동형(active), 취약형(vulnerable), 반응형(reactive), 주변형(marginal), 극소기능형(minimal)의 다섯 가지 유형으로 분류하였다.
그러면 의회의 정책활동수준에 영향을 미치는 요인에는 무엇이 있는가? 메지(M. Mezey)와 올슨(D. Olson)의 {Legislatures in the Policy Process}에 따르면, 의회의 정책활동수준에 영향을 미치는 요인에는, ①의회 외적 변수로서 행정부, 선거구민, 이익집단과 ②의회 내적 변수로서 정당, 상임위원회, ③정책 자체의 특성과 관련된 것으로서 정책 내용, 환경, 단계가 있다.
1. 제도화의 개념
제도화(institutionalization)의 개념에 대해, ①헌팅턴(Huntington)은 "조직과 절차가 가치와 안정성을 획득해 가는 과정", ②아이젠슈타트(Eisenstadt)는 "사회생활의 주된 영역에 고유한 특별한 문제들을 해결하기 위해 사회적으로 미리 규정된 차별화된 행동들의 체계화", ③그룸(Grumm)은 "정치구조를 사회구조와 일치시키고, 정치제도와 사회적 환경 사이의 의사소통을 최대화하기 위한 정치구조의 합리화"라고 정의한다.
2. 제도화의 지표
폴스비(N. Polsby)는 미국 하원에 대한 연구를 통해 제도화된 조직은 경계-유지, 내적 복잡성, 보편적이고 자동적인 내부 의사결정이라는 세 가지 특성을 갖는다고 주장하였다.
1) 경계-유지(boundary-maintenance)
제도화된 조직은 주위 환경과 구별되는 분명한 경계선을 갖는다. ①구성원의 안정화: 조직의 구성원은 쉽게 신원확인이 되고 새로 구성원이 되기는 상대적으로 어려우며, ②지도력의 전문화: 조직의 지도자는 원칙적으로 조직 내부에서 충원되며, 측면진입(lateral entry)이 거의 없다.
2) 내적 복잡성(internal complexity)
제도화된 조직은 내부적으로 명확한 역할분담이 이루어지고, 각 부분들은 상호독립적이며, 전문화된 업무수행에 관한 광범위한 공유가 이루어진다. 의회의 내적 복잡성의 증대는 ①위원회의 자율성과 중요성의 증대, ②정당의 전문화된 기구의 성장, ③보조적 혜택(의원 봉급의 인상과 사무실, 수당, 참모진, 위원회직 등)의 증대 등 세 측면에서 나타나고 있다.
3) 보편적이고 자동적인 내부 의사결정(universalistic-automated internal decision making)
제도화된 조직은 업무수행에서 특수적이고 자의적인 기준이 아니라 보편적이고 자동적인 방법을 사
용한다. 예전의 정실인사나 친인척 편애 관행은 능력본위제로 대체되고, 인간적 선호는 비인격적
규칙으로 대체된다. 미국의 경우를 예로 들면 선임자 우대 제도(seniority system)의 정착과 선거
무효소송(contested election)의 격감 등이 있다.
그러나 히빙(Hibbing)은 폴스비의 제도화 지표가 미국 하원에는 타당하지만 영국 하원에는 불만족스럽다고 비판한다. 1968년 이전의 미 하원에 대해 발견한 폴스비의 제도화 지표들은 일반적
법칙이라기보다는 오히려 예외적 현상에 가깝다는 것이다. 그는 대안으로서 '조직이론'을 제시하고 있지만, 이것 또한 문제점이 많다.
이밖에 제도화 지표로서, ①뢰벤베르크(Loewenberg)와 패터슨(Patterson)은 인간의 관습과 조직적 복잡성, ②도드(Dodd)는 자율성, 복잡성, 일관성, 보편적-자동적 의사결정, ③오펠로(Opello)는 포르투갈 의회에 대한 연구에서 자율성, 복잡성, 보편성의 세 가지를 들고 있다. 덧붙여 레오나르디(Leonardi)는 이탈리아 의회에 대한 연구를 통해 '의회의 제도화'가 '정당의 의회화'의 전제가 된다고 주장하였다.
3. 한국 국회의 제도화 수준
국회의 제도화 수준을 자율성, 복잡성, 보편성의 세 지표로 분석해 보면 다음과 같다. ①자율성이 매우 낮다: 국회는 행정부의 시녀 또는 거수기로 인식된다. ②내적 복잡성이 낮다: 상임위원회 활동이 부진하고 전문성이 결여되어 있다. ③보편성이 낮다: 국회의원들은 선거구민들과 후견인-수혜자(patron-client) 관계와 같은 사인주의(私人主義)에 기반하고 있기 때문에 일반적, 보편적
활동을 기대하기 어렵다.
따라서 한국 국회의 문제점을 바로 잡고 국정심의능력을 강화하기 위해서는 ①국회활동을 상설화한다. ②의원의 자율성을 강화한다. ③위원회 제도를 내실화한다. ④졸속입법의 방지책을 마련해야 한다. 이럴 때에만 한국 국회는 뢰벤베르크(Loebenwerg)와 패터슨(Patterson)이 말한, 통합기능(integration function)을 수행하는 의회에서 심의기구로서의 의회(deliverating legislature)로 발전해 나갈 수 있을 것이다.
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