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신제도주의 정치이론
<문제 3> 정치제도 연구는 왜 다시 정치학의 본류로 등장하고 있는가? 기존 정치학의 연구와 신정치제도론과의 차이를 논하라. (Krasner의 "Sovereignty" 논문을 반드시 참조할 것)
1. 기존 정치이론에 대한 논평 |
2. 신제도주의 정치이론 |
<참고문헌>
기존의 정치이론은 '정치'를 사회의 반영, 개인행위의 집단적 결과, 계산된 자기이익에 근거한 선택행위, 적절한 결과에 이르는 데 효율적인 역사, 결정작성과 자원분배 등으로 묘사하였다. 그러나, 최근 이러한 이론스타일을 제도에 대한 관심과 접맥시키려는 노력이 있는데, 이는 마치(March)와 올슨(Olsen)에 의해 '신제도주의'로 명명되었다. 이 경향은 정치제도의 상대적 자율성, 역사의 비효율성의 가능성, 정치이해에서 상징적 행위의 중요성을 강조한다.
1. 기존 정치이론에 대한 논평
(1) 기존의 연구 경향
마치(March)와 올슨(Olsen)은 1950년대 이후 여러 정치이론의 기본관점을 다음의 다섯 가지로 요약하였다. 첫째, [Contextualism]으로서 정치가 사회의 맥락을 반영한다는 입장이다. 가장 중요한 사회적 맥락요인은 사회계급구조로서, 부나 수입과 관련된 현대사회의 사회적 계층화는 정치적 사건에 주된 영향을 미치고, 계급적 차이로 정치조직, 기구상의 차이를 예견할 수 있다는 것이다. 그 외에도 물리적 환경, 지리, 기후, 민족, 언어, 경제적 발달, 인구, 기술, 이데올로기, 종교 등의 기능으로 정치의 구조화 과정을 파악하는 분석들이 있다. 이러한 수많은 맥락이론들의 함의는 사회에서 정치로의 인과적 관계를 강조하는 데 있다. 둘째, [Reductionism]으로서 정치현상을 개인행위의 집합적 결과로 보는 경향이다. 이 이론의 가정은 정치체계는 수많은 개별행위자로 구성되어 있고, 집단행위는 집합보다 낮은 수준에서 이해될 수 있는 행위들의 복잡한 상호작용으로부터 나타난다는 것이다. 가장 대표적인 현대이론은 시장경제이론과 생태학이론이다. 셋째, [Utilitarianism]으로서 정치적 행위란 계산된 자기이익의 결과물이라고 보는 경향이다. 인간행위의 특징은 선택이고, 인생의 특징은 의도적 결정형성이며, 정치적 사건들 역시 계산된 결정들의 결과하고 보는 입장이다. 넷째, [Functionalism]으로서 역사를 유일한 적절한 평형에 도달하는 효율적 기제로 간주하는 경향이다. 이들은 제도와 행위가 어떤 효율적인 역사과정을 통해 진화해 간다고 본다. 이들은 사회과학의 가장 일반적인 원리가 최적화원리이고 그 최대관심사가 도달가능한 특유의 최적상태를 찾는 것이라고 본다. 다섯째, [Instrumentalism]으로서 정치생활의 중심을 '결정작성'과 '자원배분'으로 보는 경향이다. 따라서 이 이론은 대체로 결과를 우위에 두고 결과통제과정에서 상징, 예식, 신화 등 상징적 작용의 중요성을 간과한다.
(2) 비판
스미스(Smith)는 제도적 분석에 이르는 두 가지 길이 있는데, 하나는 합리적 선택이론으로 대표되는 현대정치학을, 다른 하나는 마르크스와 알몬드의 구조기능주의로 대표되는 사회학을 그 출발점으로 삼고 있다고 보면서, 각각에 대한 비판을 수행하고 있다. 같은 맥락에서 크래스너(Krasner)는 기존의 미국 사회과학계를 지배했던 접근방법을 공리주의적 접근과 기능주의적 접근의 둘로 나누고 비판하고 있다. 양자의 비판의 대상과 요지가 비슷하기 때문에 함께 묶어 살펴보자.
① 합리적 선택이론 또는 공리주의에 대한 비판 : 이 경향은 1950년대 이후 미국 정치학에서 주류를 이루었던 경향으로서, 정치제도를 단지 이기적 개인과 집단 행동의 집합으로 취급한다. 이 견해에 따르면 정치제도의 행동은 상호작용하는 개인과 집단의 행동의 단순한 복합으로 여겨진다. 게다가 이 분석은 정치적 행위자의 이익과 자원, 만족과 결과를 궁극적으로 사회경제적 힘이 반영된 것으로 본다. 따라서 정치적 행위자의 선호(preference)와 힘(power)은 정치분석에서 '외생적으로 주어진 것(exogenous givens)'으로 취급된다. 한편 공리주의적 시각 중에서도 제도의 중요성에 동의하는 논지가 있는데, 예를 들어 라이커(Riker)는 제도에 대한 연구로 회귀하자고 하면서, 과거의 정치적 선택이 현재의 결정과정에 영향을 주는 응고된 기호(congealed taste)로 작용한다고 주장하였다. 이와 같이 제도지향적 공리주의적 접근을 통해 합리적 선택이론은 제도적 분석을 포함하는 데까지 확장되었지만, 그 접근법을 결정적으로 바꾸지는 못하였다. 왜냐하면 이 시각은 행위자의 본성과 선호를 주어진 것으로 가정하고, 제도적 구조가 행위자들을 구성하는 것으로 보기보다 행위자들을 제한하는 것으로 보는 데 그치고 있기 때문이다. 다시 말해 그들은 여전히 기호와 선호를 외생적으로 주어진 것으로 간주하며, 또한 개인과 집단의 계산이라는 틀에서 벗어나지 못하고 있다. 비록 이 접근법이 다른 접근법들에 비해 부분적 예측능력이 뛰어나다는 장점을 가지고 있음에도 불구하고, 이 접근법은 자원, 제도적 환경, 특히 정치적 행위자의 가치와 이익을 외생적으로 다룬다는 근본적 한계를 벗어나지 못하고 있다. 정치제도는 사회적 세력의 단순한 반영 그 이상이다. 정치제도는 과거의 정치적 결정들에 의해 생겨나고 미래에 어느 정도 변화한다. 정치제도는 또한 자신의 생명을 가진다. 따라서 정치제도는 정치적 행동에 큰 영향을 미치고, 역으로 정치적 행동은 제도를 재형성한다고 보아야 한다.
② 구조기능주의 또는 마르크스주의에 대한 비판 : 이 경향에는 구조기능주의 사회학자인 Weber, Parsons, Easton, Almond 등과 마르크스주의 및 네오마르크스주의 연구자들이 포함된다. 마르크스주의 역사학에 따르면, 정치적 행위자는 그들이 지배적 생산양식 내에서 어느 위치에 존재하는가에 따라 계급으로 분류되고 그들의 행위는 궁극적으로 경제적 요인으로 설명될 수 있다. 구조기능적 접근법은 공통적으로 인간의 행동을 경제적 생산으로부터가 아니라 사회적 구조로부터 이끌어 내려 한다. 마르크스주의 역사학과 구조기능주의 사회학은 그 차이점에도 불구하고 역사, 정치, 이데올로기, 제도적 행동을 경제적 또는 구조적 필요에 의한 것으로 본다는 점에서 공통적이다. 이들은 '구조'를 주위의 환경적 자극에 대한 합리적 적응의 결과로 이해한다. 예컨대 베버는 관료제를 복합적인 현대 사회 속에서 기능적으로 최적인 것으로, 마르크스는 자본주의사회의 요구에 대응하여 조직이 변한다고 주장한다. 그러나 정치제도가 항상 사회경제적 변화에 적응하며 발전한다는 생각은 타당하지 않다. 다시 말해 정치적 행동은 구조로부터 '상대적 자율성'을 가질 수 있다. 더 나아가 중요한 정치적 행위를 설명할 때는 제도가 정치적 행동에 미치는 영향과, 역으로 그 행동이 구조나 제도를 바꾸는 방법의 양측면을 모두 고려해야 한다. 이런 맥락에서 제도란 "의미 있는 행동과 구조적 요소 간의 상호작용"이라고 정의할 수 있다.
2. 신제도주의 정치이론
(1) 신제도주의적 관점 : March와 Olsen
마치와 올슨은 '신제도주의'를 현대이론에 도전하는, 상대적으로 기술적이고 정치학에 일차적 관심을 두는 일군의 견해라는 협의로 사용하였다. 신제도주의는 비제도주의적 정치이론양식에 구제도주의적 요소를 혼합한 것이다. 신제도주의적 관점은 다음의 세 가지로 요약될 수 있다.
첫째, 정치제도의 원인적 지위 : 사회에 대한 정체(政體)의 의존성보다는 상대적으로 자율적인 사회 정치제도간의 상호의존성을 강조한다. 이는 제도를 결정작성자로 간주하는 제도적 일관성과 정치제도가 사회의 단순한 반영 이상의 것임을 주장하는 제도적 자율성에 관한 주장이다. 기존 정치이론은 정치적 결과를 선호의 배분, 자원의 배분, 헌법에 의한 제약이라는 세 가지 주요요인의 기능이라고 보는데, 이 요인들을 모두 정치체계 외부적인 것으로 본다. 반면 신제도주의는 선택 자체가 선호에 변화를 일으키며, 자원분배 역시 정치체계 내적으로 결정되고, 헌법 등의 게임규칙도 정치제도의 맥락 내에서 발전되는 것으로 본다.
둘째, 정치적 역사의 원인적 복잡성 : 기존 정치이론들은 정치체계의 기본단위들이 비교적 단순하게 서로 잘 짜여져 있다고 보는데 반해, 신제도주의는 제도들이 서로 다중적이고 중첩적인 연관을 가지고 있다고 본다. 따라서 이러한 복잡성을 가진 정치체계를 통계학적 집합의 논리로 분석하거나 또는 분석수준을 하위체계수준으로 낮추려는 노력은 모두 무의미하다.
셋째, 생활의 해석으로서의 정치 : 기존 정치이론들은 정치란 이익갈등 속에서 희소자원을 분배하는 것이고, 행위란 그 결과의 기대에 관해 이루어지는 선택이며, 상징이란 현실정치를 가리는 커튼에 불과하다고 본다. 반면 신제도주의는 시민의 정치참여로 인한 결과보다는 참여과정 자체에서 즐거움을 찾으려 한다. 이런 점에서 신제도주의는 결과의 우위성에 대한 도전이며, 상징 및 의미작용의 중심성을 강조한다.
(2) 제도의 차원과 지속 : Krasner
크래스너는 제도주의적 논지의 기본성격은 선행하는 제도적 선택이 가능한 미래의 선택을 제한한다는 점이라고 요약하였다. 다시 말해 행위자의 본성인 선호들과 능력들은 더 큰 제도적 틀 밖에서는 이해될 수 없으며, 주어진 시기의 이용가능한 선택은 제도들의 능력에 의해 제한되고 그 제도의 능력은 그 자체로 이전 시기 선택의 산물이라는 점이다. 제도주의는 다음의 두 가지에 주목한다.
첫째, 제도적 질서는 그 자체가 독립변수이면서 종속변수이기도 한 것으로서, 두 개의 차원에 따라 인지될 수 있다. 하나는 제도화의 폭(breadth)으로서 만약 이 제도가 변화한다면 이것에 의해 변화해야 하는 다른 제도의 수, 즉 하나의 제도가 가지는 연결고리의 수이고, 다른 하나는 제도화의 깊이(depth)로서 더 큰 사회적 질서 속에 참여함으로써 결정되는 개인들의 자기 정체성의 정도이다.
둘째, 제도는 환경이 변할지라도 소멸되지 않고 지속되려 하는 관성을 가진다. 제도의 지속과 관성에 영향을 주는 요소로는 ①제도가 그 환경을 바꾸는 능력, ②인사의 효과적 충원, ③불완전한 정보 세계에서 변화로 인해 비용과 시간의 소모를 가져올 우려, ④제도적 결정의 경로의존성, ⑤다른 제도와 관련된 폭 등의 다섯 가지를 지적할 수 있다. 결국 제도의 지속은 기대된 목표의 성취에만 기여한다고 하는 기존 이론과 달리, 신제도주의적 관점에서 제도는 그 자체가 생명력을 갖는다고 본다.
(3) 신제도주의의 과제 : Smith
스미스는 신제도주의가 인간행동의 지속적 구조가 자원, 규칙, 가치들을 단지 주어진 것으로 받아들이지 않고 오히려 어떻게 이것들을 형성했는가 하는 점을 탐구한다는 점에서 기본적으로 정당하다고 평가한다. 그러나 신제도주의는 두 가지의 기본적 문제점을 가지고 있다고 지적한다.
첫째, 신제도주의는 배경구조가 가치와 이익을 형성하는 것은 설명해 주지만, 그들 자신의 이익에 대해서는 설명해 주지 못한다. 정치행위자의 가치는 정치제도에 의해서뿐 아니라 자기 자신의 신중한 반성과 선택에 의해서도 변화된다. 인간의 결정은 구조적 맥락의 영향을 받지만 부분적으로 행위자의 창조적 정치기술과 판단, 예술적 수완에 의한 것이기도 하다. 결국 신제도주의는 개인의 선택을 간과하는 단점이 있다.
둘째, 신제도주의는 정치행위자의 상대적 자율성을 지나치게 주장함으로써 논점을 잃고 모호해질 우려가 있다. 예를 들어 국가기구는 경제관계에 영향을 받지만 상대적으로 자율적이며 그 역도 성립한다. 정치적 종교적 이데올로기는 법 제도에 영향을 받지만 상대적으로 자율적이다. 가족구조는 신념체계에 영향을 받지만 상대적으로 자율적이다, 등등…. 간단히 말해서 상대적 자율성이 도처에 존재한다는 것이다. 결국 이러한 설명은 너무 복잡하고 초점을 잃어버리기 쉽다. 즉, 어떤 구조가 더 중요하고 또 어느 정도로 중요한지를 알기 어렵게 된다.
이러한 문제점과 과제에도 불구하고 신제도주의적 접근법은 기존의 공리주의적, 기능주의적 정치이론의 문제점을 비판하고, 정치제도가 사회경제적 변화의 종속변수일 뿐만 아니라 독립변수이기도 하다는 점과, 제도적 구조가 환경의 변화에 단지 적응하기만 하는 것이 아니라 자체의 생명력을 가지고 지속하려 한다는 점을 지적함으로써, 정치이론 발전에 큰 공헌을 하고 있다.
<참고문헌>
James G. March and Johan P. Olsen, "The New Institutionalism : Organizational Factors in Political Life."
Rogers M. Smith, "Political Jurisprudence, the 'New Institutionalism,' and the Future of Public Law."
Stephen D. Krasner, "Sovereignty : An Institutional Perspective."
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