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미국 의회의 입법과정의 특징
-의회정치론 1994년 2학기 학기말 보고서-
담당교수: 박 찬 욱 선생님
제출일: 1994년 12월 22일(목)
제출자: 서 창 녕
I. 미국 의회의 조직 |
II. 미국 의회의 절차 |
III. 미국 의회의 입법활동 |
IV. 의회와 행정부의 관계 |
<참고문헌>
＃. 이 글은 미국 의회의 입법과정상의 특징을 의회의 조직, 절차, 입법활동, 행정부와의 관계라는 네 가지 측면으로 나누어 살펴보고자 한다.
이 글의 핵심적 내용을 미리 정리하면 다음과 같다. 첫째, 미국 의회의 조직은 상원과 하원의 양원제, 정당의 분권화, 위원회와 소위원회로 권한이 광범위하게 분산되어 있다. 둘째, 의회의 입법절차는 법안의 제출, 위원회로 회부, 하원 본회의 통과, 상원 본회의 통과, 양원 협의위원회, 대통령의 서명(거부시 의회의 거부무효절차)의 순서를 거친다. 셋째, 의회의 입법활동은 관심대중 및 무관심대중의 지역적, 집단적, 일반적 이익을 대변하려는 의원의 노력과 연합지도자들의 협상 및 연합형성에 의해 진행된다. 넷째, 의회와 행정부의 관계는 권력분립의 원칙에도 불구하고 사실상 양자 사이에 광범위한 권력공유가 이루어지고 있다.
I. 미국 의회의 조직 
1. 상원(Senate)과 하원(House)의 차이
| |
상 원 |
하 원 |
| 1. 의원숫자 |
100명 (각 주에서 2명씩 선출) |
435명 |
| 2. 임기 |
6년 |
2년 |
| 3. 역할 |
대표활동(representative activity)
토론장(forum) |
입법활동(lawmaking activity)
작업장(workshop) |
| 4. 의원자질 |
보편적 정책가(generalist) |
정책전문가(specialist) |
| 5. 절차와 규칙 |
느슨한 규칙, 의사진행방해(filibuster) |
'규칙위원회'에 의한 엄격한 통제 |
① 양원주의(兩院主義)의 원칙은 입법권을 두 개의 의회(즉 상원과 하원)로 갈라놓았다.
-상원: 귀족계급을 대표(영국), 각 주(州)를 대표(미국).
-하원: 국민을 대표(영국), 민주주의를 대표(미국).
② 크기에서 하원은 상원 크기의 네 배 이상(하원은 435명, 상원은 100명).
-상원: 비공식적, 개인적, 비위계적 조직. -하원: 공식적, 비개인적, 위계적 조직.
③ 임기가 하원은 2년, 상원은 6년.
-상원은 6년 임기 동안 정책목표에 기반하여 선택을 내릴 수 있는 statesman의 가능성 큼.
-하원은 매 2년마다 선거를 치러야 하므로 politician이 될 가능성이 큼.
④ 역할을 보면, -상원은 동시에 여러 위원회에 소속 →입법활동보다 대표활동에 치중. 토론장.
-하원은 입법경력과 정책수립을 더 중시하며 실제 입법활동을 하는 작업장.
⑤ 통제력의 측면에서 보면, -상원은 지도자의 통제력 弱. 개인주의 만연. 의사진행방해.
-하원은 전체 하원에 대해 개별 의원이 지속적으로 복종. 통제력 强. 규칙위원회에 의한 통제.
⑥ 상원은 하원에 비해 상대적으로 느슨한 규칙이 적용된다.
-상원: 의사일정표(Calendar of Business; Executive Calendar).
만장일치동의, 기명투표(roll-call vote), 의사진행방해(filibuster), 토론종결(cloture).
-하원: 의사일정표(Union Calendar; House Calendar; Private Calendar; Consent Calendar).
규칙위원회(Rules Committee) → 규칙(open rule; closed rule; restrictive rule).
⑦ 규범 -상원: 전문성 弱. 선임자우선제(seniority system). 의원 개인간 호혜주의. 규범 강조.
-하원: 전문성 强. 선임자우선제 약함. 위원회간 호혜주의.
⑧ 협의위원회(Conference Committee): 상원과 하원의 법안의 차이를 해결하기 위해 구성된 임시 위원회. 때때로 의회의 제3원(第三院)이라고 불린다.
2. 정당조직
(1) 하원의 정당조직
① 의장(Speaker): 대통령직 계승순위가 부통령 다음의 2위. 의회에서 누구보다도 큰 권위를 가지고 있다. 보통 20년 이상 의원경력이 있는 사람 중에서 선출.
*역대 주요 의장들: Cannon, Rayburn, Martin, McCormack, Albert, O'Neill, Wright, Foley.
② 다수당 총무(majority leader): 의원총회에서 비밀투표로 선출. 원내 지도자 및 부의장 역할.
③ 부총무(whips): 원래는 의장과 협의하여 총무가 임명. 그러나 신참의원들이 결정권 갖기를 요구해 민주당은 의원총회에서 선출. 다양한 총무보 제도. Whip Notice와 Whip Check 발행.
④ 민주당 운영 및 정책위원회: 의장과 지역의 의원총회에 의해 선출된 30명으로 구성. 법안을 개발하고 세부화하는 일과 의원의 위원회 선정 등의 역할 담당.
⑤ 민주당 의원총회(caucus): 전체 민주당 의원들의 회의체. 위원회 선정, 위원장 선출, 당 지도자 선출, 하원의 제반 규칙변경 등을 토론한다.
(2) 상원의 정당조직
① 상원의장(presiding officer): 원래 상원의장은 부통령이 겸임. 그러나 실제로는 최고참 의원들 중 임시의장을 선출. 보통 12명 정도의 신참 의원들이 하루에 30분씩 돌아가며 의장 맡음.
② 총무(floor leader): 의원의 비밀투표로 선출. 입법일정을 짜고, 상원의 조직을 구성하며, 소속정당의 입장에 대한 지지를 유도.
*역대 주요 총무들: Taft, Johnson, Mansfield, Byrd, Baker, Mitchell.
③ 소수당 총무: 다수당 총무와 계속해서 상의. 만약 그가 대통령 당이라면 행정부의 계획을 통과시키려고 노력. 유능한 소수당 총무에는 Dirksen이 있다.
④ 부총무(party whips): 민주당은 부총무와 수석부총무, 8명의 지역총무보로 구성된다. 공화당은 15명의 총무보가 있어 투표를 지도하고 정보수집을 돕는다.
▷비공식적 정당집단: Boll Weevils, the House Democratic Study Group, the Conservative Opportunity Society, the Republican Study Committee, the House Wednesday Group.
3. 위원회
(1) 위원회의 위상에 대한 세 가지 견해
① 자율적 위원회: 분권화된 의회 속에서 위원회는 입법에 대한 독점권을 갖는다. 분배적 관점.
② 의회에 지배되는 위원회: 위원회는 양원(兩院)의 대리인이다. 정보적 관점.
③ 정당에 지배되는 위원회: 위원회의 위원들은 그들 정당의 대리인이다. 정당적 관점.
(2) 위원회 제도의 발전역사
① 초기 의회: 특별한 임무를 위해 만들어진 임시위원회 존재. 보통은 전원위원회에서 처리.
② 1816년 이후: 항구적인 상임위원회 체계 발전. 본회의 상정 전에 상임위에서 먼저 처리.
③ 1970년대: 의회개혁. 위원회 제도의 권력분산, 분권화. 소위원회 제도 발달.
(3) 위원회의 종류 (D. J. Vogler, The Politics of Congress, p. 153)
| 종 류 |
하 원 |
상 원 |
| Prestige |
-Appropriations
-Budget
-Rules
-Ways and Means |
|
| Policy |
-Foreign Affairs
-Budget
-Rules
-Ways and Means |
|
| Prestige |
-Appropriations
-Government Operations
-Judiciary
-Education and Labor
-Banking, Finance, Urban Affairs
-Energy and Commerce |
-Governmental Affairs
-Judiciary
-Labor and Human Resources
-Banking, Housing and Urban Affairs
-Budget |
| Constituency |
-Agriculture
-Interior and Insular Affairs
-Public Works and Transportation
-Armed Services
-Merchant Marine and Fisheries
-Science, Space and Technology
-Small Business
-Veterans Affairs |
-Environment and Public Works
-Commerce, Science and Transportation
-Appropriations
-Energy and Natural Resources |
Mixed Policy
Constituency |
|
-Armed Service
-Finance
-Small Business |
| Unrequested |
-House Administration
-District of Columbia
-Post Office and Civil Service
-Standards of Official Conduct |
-Rules and Administration
-Veterans Affairs |
① 상임위원회: 특히, 세입위원회(Ways and Means Committee), 세출위원회(Appropriations Committee), 예산위원회(Budget Committee), 규칙위원회(Rules Committee)의 힘이 强.
② 특별위원회: 2년 회기가 지나면 사라지는 일시적인 위원회. 입법권은 없고 단지 연구, 조사, 권고만 한다.
③ 합동위원회: 상원과 하원이 공동으로 조사, 연구, 감독을 위해 구성. 1993년 현재 5개.
④ 협의위원회: 상하원의 입법상의 의견불일치를 해소하기 위한 위원회. 제3원(第三院).
⑤ 소위원회(subcommittee): 위원회 산하에 설치되는 위원회. 1970년대에 최고조에 달함.
(4) 위원회 배정과정
① 의원들이 위원회에서 활동하는 이유(R. Fenno): 재선, 의회에서의 영향력, 좋은 정책형성.
② -공화당: '위원회 배정 위원회'(committee on committee).
-민주당: 하원은 운영 및 정책위원회, 상원은 운영위원회에서 의원들에게 위원회 배정.
③ 배정기준: Johnson's Rule 등의 공식적 기준, 비공식적 기준, 선임자우대제, 지역적 편향.
④ 배정절차: 각 당의 위원회에서 결정 →의원총회에서 승인 →전체 의회에서 형식상 선출.
(5) 위원회의 입법활동
① 제출된 법안을 위원회로 회부(refer): 대부분의 법안은 하나의 위원회로 회부되지만 많은 문제를 포함한 법안은 다양한 위원회로 중복회부된다. 공동회부 / 순차적 회부 / 분리회부.
② 소위원회 심사: 청문회(hearing), 세목심사(markup), 보고.
③ 본회의에 상정.
II. 미국 의회의 절차
1. 예비적 절차
(1) 법안의 제출(introduction)
-법안의 제출자: sponsor, cosponsor
-법안의 범주: ① 광범위한 지지를 결여한 법안, ② 비논쟁적 법안(예: 기념법안), ③ 중요한 법안(행정부 법안, 영향력 있는 의원의 법안, 제정되어야 하는 법안).
-법안의 종류: ① 법안(bill, ⇒사적법안과 공공법안), ② 합동결의안(joint resolution), ③ 동일결의안(concurrent resolution), ④ 결의안(resolutions). *일괄법안(package).
(2) 법안의 회부(referral)
-제출된 법안은 상임위원회(standing committee)에 회부된다.
-중복회부의 3가지 유형: ① joint(동시에 2개 이상의 위원회에 회부), ② sequential(순차적으로 위원회에 회부), ③ split(서로 다른 위원회에 법안의 일부분을 회부).
(3) 위원회의 법안 심의(consideration)
-위원장의 권위의 원천: 의제에 대한 통제, 소위원회에 법안회부 통제, 자금관리, 참모통제.
-청문회(hearing).
-세목심사(markup): 법안의 일부분을 재기안하고, 새로운 조항을 삽입하거나 삭제하며, 최종문구에 대한 협상을 하여 최종적인 위원회 법안을 만들어 내는 과정.
-보고(report): 정리법안(cleaning bill)의 형태로 본회의에 상정됨. 법안번호(예: HR100-1) 부여.
2. 하원의 절차
-의사일정표(calendar): union calendar, House calendar, private calendar, consent calendar.
(1) 사소한 법안들을 위한 지름길: 동의 의사일정표(매월 첫째 셋째 월요일), 규칙의 정지(suspension), 콜럼비아 특별구 입법, 사적 의사일정표(매월 첫째 셋째 화요일).
(2) 규칙위원회(Rules Committee): 하원의 교통경관 or 경찰서장 역할. 다수당 지도자의 무기.
- 총13명(민주당 9명+공화당 4명)으로, 다수당의 통제를 보증할 수 있는 불균형적 당 비율.
① 개방규칙(open rule): 어떠한 적절한 수정안도 본회의에 제의될 수 있다.
② 폐쇄규칙(closed rule): 본회의 수정안을 금지한다.
③ 수정규칙(modified rule): 수정안의 숫자와 형태를 구체적으로 규정하여 수정과정을 규제.
④ 금지규칙(waiver rule): 현안 입법에 반하는 모든 의사진행이의신청(point of order)을 금지.
* 기타 창조적 규칙의 사례들: self-executing rule, structured rule, King-of-the-Hill rule, restrictive rule, multiple-step rule, anticipatory rule.
(3) 위원회로부터 법안을 회수하기(해임요청)
① 해임요청(discharge petition): 위원회에 법안이 회부된지 30일이 지나도록 법안이 본회의에 상정되지 않으면, 하원의 과반수인 218명의 서명을 받아 해임요청을 할 수 있다.
② 의사일정표 수요일 규칙(Calendar Wednesday rule).
③ 발취권(power of extraction).
(4) 하원 본회의(floor) 절차
① 규칙의 채택(Adaption of the Rule): 규칙위원회가 제안한 규칙에 대해 1시간의 토론 후 표결로 채택. 대부분 채택되지만, 때때로 의도적으로 부결시킴(→절차적 살인).
② 전원위원회(Committee of the Whole): 하원의 본회의 정족수 218명의 기준을 완화하여 100명이 모이면 전원위원회 성립. 회의주재는 하원의장이 선임한 동료의원.
③ 대체토론(general debate): 보통 1∼2시간 동안 법안에 대한 찬반 토론.
④ 수정단계(Amending Phase): 5분규칙 아래에서 수정안 제안 및 표결이 이루어짐.
⑤ 표결(Voting): 육성투표, 호명투표, 계표원투표.
⑥ 최종통과(Final Passage): 하원 본회의는 '표결동의'(previous question) 방법으로 전원위원회에서 동의된 법안을 표결없이 만장일치로 통과시킴.
*재회부동의(recommittal motion): 직접적 재회부동의, 지시를 포함한 재회부동의.
3. 상원의 절차
-의사일정표: 하원에 비해 단순(the Calendar of General Order, the Executive Calendar).
-입법일(legislative day): 휴회와 산회 사이의 기간. / 역일(calendar day).
(1) 일상적 업무: 매월 3주일간 개원하고, 1주일간 휴회한다. 개원 기간 중 월요일에서 금요일까지 주5일간 근무한다. 대체로 회의는 낮 12시에 시작된다. 전날 일지의 승인, 기도, 개회사.
(2) 법안 상정 - ① 1일규칙(one-day rule): 법안과 보고서들이 본회의에서 심의자격을 얻기 전에 적어도 1일의 입법일 동안 의사일정표에 올려져야 한다. ② 2일규칙(two-day rule): 적어도 이틀간의 입법일 동안 의원들이 인쇄된 형태로 법안을 읽어볼 시간을 주어야 한다.
③ 유보(hold): 단지 한 명의 상원의원이라도 자기 당의 원내총무에게 그 법안을 상정하지 말라는 요구를 할 수 있다. 그 결과 본회의 심의가 중지된다. 이것은 비공개된 환경에서 발생하므로, 공개된 연설을 필요로 하는 filibuster와 달리, 누가 방해자인지 숨길 수 있다.
(3) 만장일치요구 - ① 단순요구: 어떤 의원이든지 구두로 만장일치를 요구할 수 있다.
② 복합동의: 원내총무에 의해 구두로 요청되는 만장일치 요구. 보통 사전 협상을 거친다.
(4) 트랙제도(track system): 특정 법안이 한 트랙에서 무기한 토론되는 동안, 다른 트랙에서 비논쟁적 법안에 대한 입법활동을 계속 진행해 나갈 수 있다.
(5) 본회의 간사(floor manager)의 역할.
(6) 의사진행방해(filibuster): 이것은 끊임없는 장시간의 연설뿐 아니라, 입법을 좌절시키려는 모든 의회의 책략(예, point of order의 제기, 연속적인 호명투표의 요구)을 포함한다. 그러나 상원의원 3/5(즉 60명) 이상의 동의에 의해 '의사진행발언종결'(cloture)을 결의할 수 있다.
(7) 토론종결 후 의사진행방해(postcloture filibuster): cloture 결의에 의해 filibuster가 좌절되었을 경우, 최종적으로 호명투표 요구, 정족수 요구 등의 지연전술로 의사진행을 방해.
4. 양원의 협의 및 대통령의 서명
(1) 절차: ① 협의위원회(conference committee) 소집 요구→ ② 협의위원(conferee)의 선정→ ③ 협의위원회에서 협상→ ④ 협의위원회 보고서→ ⑤ 상하원 본회의에서 보고서 통과→ ⑥ 상원 및 하원 의장의 서명→ ⑦ 대통령의 서명→ ⑧ General Service Administration, 법률연감.
(2) 협의위원(conferee)의 선정: 법률상 협의위원은 상원과 하원의 의장이 지명하게 되어 있으나, 실제로는 해당 법안과 관련이 있는 위원회의 위원장이나 소수 고참의원들에 의해 지명이 이루어진다. 최근 협의위원의 숫자 증가(예, 1981년 250여명). 협의위 산하의 소위원회 활성화.
(3) 대통령의 거부권(veto)과 의회의 거부무효절차: 대통령이 일요일을 포함하여 10일 이내에 법안을 승인하지 않으면 거부된다. 그러나 의회는 양원에서 각각 2/3 이상의 찬성을 얻어 대통령의 거부권을 무효화하고 법안을 확정지을 수 있다. *pocket veto: 회기 중이 아닐 때 대통령이 10일간 보류하면 법안은 자동 거부된다.
III. 미국 의회의 입법활동
1. 투표결정요인
- R. H. Davidson & W. J. Oleszek는 네 가지(정당, 선거구, 이념, 대통령)를 제시했다.
(1) 정당(party): 의원들의 투표행위의 가장 중요한 결정요인은 정당이다. 유럽에 비해 정당요인의 중요성이 낮다고는 하지만, 다른 요인에 비해 정당이 더 강한 요인이다.
(2) 선거구(constituency): 각 선거구는 자신의 의견을 반영하는 의원을 선출하여 그가 의회투표에서 선거구민의 의사를 대변하게 하거나, 혹은 그렇지 않을 경우 차기 선거에서 해당 의원을 낙선시키거나 그러한 위협을 가함으로써 의원의 결정에 영향력을 행사할 수 있다.
(3) 이념(ideology): 보수적 연합투표(conservative coalition vote) = 다수의 공화당 의원들이 다수의 남부 민주당 의원들과 연계하여 투표하는 것.
* 4개의 혼합동기연합(1959∼1981년 동안 의원투표행태 분석 - J. Stampen & J. Davis).
ㄱ. 꿀벌(Honey Bees): 자유주의적 민주당 의원;
ㄴ. 바구미(Boll Weevil): 보수∼온건 사이의 민주당 의원, 주로 남부 출신;
ㄷ. 말벌(Yellow Jackets): 이념적으로 보수적인 공화당 의원;
ㄹ. 매미나방(Gypsy Moths): 온건한 공화당 의원, 주로 북부 출신.
(4) 대통령(president): 입법현안을 창출하고 의원 개개인의 지지를 요구함으로써 투표에 영향을 미친다. 최근 대통령은 최소한 자신의 입법목적의 50%를 달성하고 있다. 특히 집권여당이 의회의 다수당일 경우, 대통령은 자신의 입장을 표명한 법안의 3/4을 통과시켰다.
2. 입법협상
(1) 협상(bargaining)의 종류
① 암묵적 협상(implicit bargaining): 어떤 협상이 명시적으로 일어나지 않더라도 동료의원이나 행정부 등 상대측의 예상되는 특정한 반작용을 염두에 둔 협상.
② 명시적 협상(explicit bargaining): ㄱ. 타협(compromise)은 협의위원회에서 가장 현저하게 나타나는 것으로서, 서로간의 의견차이를 줄이는 방식이다. ㄴ. 담합(logrolling): 상호지원을 합의하여 투표거래를 하는 행위. pork barrel로 불리는 something-for-everything 류의 조치에서 가장 잘 나타남.
(2) 협상을 촉진시키는 요소들
① 정당 지도자의 권한 약화: 이로 인해 명령할 수 없게 된 지도자들은 의회활동수행을 위해 의원들과 협상할 필요가 생김. 의원들에게 호의를 베풀어줌으로써 보답할 의무감을 형성.
② 의회의 분권화: 의회의 권한이 여러 의원들에게 분산되어 있음으로 인해, 의사결정과 관련된 권한을 가진 의원들끼리 협상하지 않을 수 없다.
③ 협상을 지지하는 규범: '타협'의 규범이나 '보답'의 규범.
3. 정책형성
(1) Arnold의 가정: 의원은 '재선'(reelection)을 주요한 목표로 삼고 강한 관심을 갖는다. 만약 이 목표가 위협받을 경우 다른 목적을 추구하지 않는다. 의원은 재선이 안정적일 때에만 좋은 공공정책의 추구나 의회 내에서 자신의 영향력 행사 등의 다른 목표를 추구할 수 있다.
(2) 정책인과고리(추적가능성 사슬)
① 전망적 평가(prospective): 정부의 특정 정책이 미래에 어떤 결과를 가져올 것인지를 평가.
② 회고적 평가(retrospective): 이미 알려진 문제나 사건의 원인에 대한 평가.
(3) 비용부담과 혜택
① 일반적 혜택: 경제성장, 물가안정, 공중보건의 개선 등의 공공재.
② 일반적 비용: 경제침체, 인플레이션, 전염병, 포괄세.
③ 집단적 혜택: 특정 산업이나 직업 혹은 소득계층에 미치는 혜택(예: 암환자 치료비 지원).
④ 집단적 비용: 특정 산업이나 직업 혹은 소득계층에 미치는 비용(예: 중고차 매매상인 규제).
⑤ 지리적 혜택: 특정한 지역이나 주에 대한 혜택(예: 뉴욕시에 대한 연방대출 보증).
⑥ 지리적 비용: 특정한 지역이나 주에 부과하는 비용.
4. 시민, 의원, 연합지도자
*정책형성을 둘러싼 변수
ㄱ. 시민: 선거를 통해 의원을 교체할 수 있는 존재.
ㄴ. 의원: 한편으로 연합지도자에 의해 조종되고, 다른 한편 시민행동에 의해 제약받는 존재.
ㄷ. 연합지도자: 정책제안을 구상하고 정책을 통제할 수 있는 전략을 선정하는 존재.
(1) 시민
[의회선거에서 시민의 결정법칙]
| |
선 택 기 초 |
| 정 책 입 장 |
정 책 결 과 |
| 선택대상 |
정 당 |
정당입장법칙 |
정당성과법칙 |
| 후 보 |
후보입장법칙 |
현직의원성과법칙 |
-용어설명: ㄱ. 정책입장 : 특정 정책도구에 대한 전망적(prospective) 평가.
ㄴ. 정책결과 : 정부의 행위, 비행위로 인한 사회적 방향의 회고적(retrospective) 평가.
① 정당성과법칙(政黨成果法則): 정당이 수행한 정책결과에 기초한 사후적 평가. 두 개의 정보(즉, 사회환경의 개선 혹은 왜곡 여부에 대한 판단, 지배정당의 확인) 필요. -V. O. Key.
② 현직의원성과법칙(現職議員成果法則): 투표자는 현재의 사회환경을 평가한 후, 현직의원이 이 환경의 조성에 기여했는지 여부를 평가. 의원들의 개인적 행위에 대한 평가.
*추적가능성(traceability chain)을 보장하기 위해 세 가지가 필요.
ㄱ. 인지가능한 결과; ㄴ. 구별가능한 정부행위; ㄷ. 명료한 개인적 기여.
③ 정당입장법칙(政黨立場法則): 정당의 특정 정책에 대한 평가. 예를 들어 민주당은 노동자, 농민, 소수민족, 소시민, 빈자(貧者)의 대변자, 공화당은 대기업, 부자의 대변자로 인식됨.
④ 후보입장법칙(候補立場法則): 후보의 정책입장을 비교해서 만족도가 가장 높은 입장조합을 갖는 후보를 선택. 현실적으로 극소량의 정보만으로도 시민의 선택이 가능하다.
* 이상 네 가지 요인 이외에도, 후보자와의 친소관계, 후보의 신뢰성, 후보와의 만남의 만족도, 후보의 친근함, 후보의 지역봉사실적 등이 유권자의 선택에 영향을 미칠 수 있다.
(2) 의원
-의원은 시민을 관심대중과 무관심대중이라는 두 부류로 나눈다.
① 관심대중(attentive public): 주어진 정책문제의 해결에 강한 선호를 가지고 있고, 그 주제에 관해 의회가 하고 있는 일을 알며, 그들의 선호를 지역구 의원에게 전달하기를 어려워하지 않는 대중.
② 무관심대중(inattentive public): 어떤 쟁점에 대해 확고한 선호를 갖고 있지 않으며, 의회가 심의 중인 것에 대한 지식도 가지고 있지 않은 대중.
-의원들은 무관심대중의 불안정하고 잠재적인 선호를 다루는 것보다, 관심대중의 알려진 선호를 다루는 것이 더 쉽다는 것을 안다. 관심대중은 쟁점에 대해 강한 느낌을 가질 수 있고 그들의 대표자인 의원을 면밀히 지켜본다. 그러나 의원들은 오늘의 무관심과 정보부족을 내일의 무관심과 혼동해서는 안된다. 즉 의원들은 무관심대중이 미래에 어떤 선호를 제기할지를 상상해야 하고, 그런 선호들이 선거결정에 어떤 영향을 미칠지를 평가해야 한다.
(3) 연합지도자
-연합지도자(coalition leader)는 문제를 제기하고, 대안을 마련하고, 행동을 시작하고, 지지를 동원하고, 타협을 이루고, 의회가 특별한 법안을 통과시키는지를 보기 위해 일하는 사람이다.
-연합지도자들의 세 가지 전략
① 설득전략(strategies of persuasion): 진지한 설득을 통해 의원, 관심대중, 무관심대중의 정책선호를 형성하고, 활성화하고, 변화시키는 전략. 흔히 국방 혹은 경제문제와 연결시키는 연계전략(linkage strategy)이 많이 사용된다. 장기적으로는 설득전략이 가장 좋지만, 단기적 문제이거나 비용이 포함된 문제일 경우 절차전략이나 수정전략을 사용하는 것이 더 좋다.
② 절차전략(procedural strategies): 의회의 규칙과 절차를 능숙하게 이용함으로써 의원들의 정치적 계산에 영향을 미치려는 전략. 이 전략의 목표는 혜택을 주는 경우에는 추적가능성 사슬(traceability chain)을 강화하고, 반대로 비용을 부과하는 경우에는 추적가능성 사슬을 감추려는 것이다. 흔히 사용되는 방법= ① 행정부로 책임을 위임하기(delegation), ② 은밀하게 결정을 내리는 비밀주의(secrecy), ③ 큰 법안에 슬쩍 포함시켜 전체 일괄법안에 대해 투표하도록 만드는 포괄법안(omnibus bill).
③ 수정전략(strategies of modification): 원래 제안된 내용의 수정을 통해 추가적 지지자를 확보하고 반대자의 활동을 둔화시키려는 전략. 예를 들어 '비용'의 문제를 취급할 때, 비용을 광범위하게 분산시키는 전략, 희생자들에게 보상을 하는 전략, 비용이 잘 드러나지 않도록 일반적 과세를 통해 재정을 조달하는 전략 등을 사용한다.
⇒ 연합지도자들은 이 세 가지 전략들을 결합하여 사용함으로써 효율적인 입법활동을 수행.
IV. 의회와 행정부의 관계
1. 의회와 행정부의 갈등관계
- 권력분립은 미국 헌법체계의 중심적 특징이라고 한다. 그러나 헌법은 첫 문장에서 입법권과 행정권을 분리한 후, 각 조에서 다양한 방식으로 그것들을 혼합하고 있다. 그 결과 의회와 대통령 사이에 갈등이 발생하고 있다.
(1) 갈등의 원천
① 헌법상의 모호성: Madison은 입법부와 행정부의 기능을 명확히 정의하는 것이 불가능하다고 주장. 때때로 헌법의 정확한 해석을 위해 법정투쟁까지 발생.
② 연방주의와 상이한 선거구: 연방주의가 미국정치의 특징으로 남아 있는 한, 입법부와 행정부 사이에는 갈등의 잠재력이 존재. 대통령, 상원의원, 하원의원이 상이한 선거구민에 의해 선출된다는 사실로 인해 이들 사이의 갈등이 생겨난다.
③ 임기: 의회의 평균임기는 하원이 12년, 상원이 7년이다. 반면 대통령은 4년 임기이다.
④ 구조적 차이: M. Peterson은 의회의 탈집중화가 심할수록 의회에서 대통령의 영향력이 약화된다는 사실을 발견했다.
⑤ 의제설정: 의제설정에서 주도권을 잡으려는 기업가적 의원들은 대통령과 갈등을 야기한다.
⑥ 정보: 의회보좌진의 폭발적 증가에도 불구하고, 여전히 행정부는 입법부의 160배 이상의 큰 규모를 가지고 있다. 따라서 의원들은 중요 정보를 행정부의 전문가들에게 의존한다.
⑦ 권력분립에 대한 대중의 지지: 대중들은 외교정책은 대통령에게, 경제와 에너지 정책은 의회에 주된 책임이 있다고 믿는다. 또한 상당수의 시민들이 대통령을 배출한 정당과 의회의 다수당이 일치하지 않기를 바라고 있다.
(2) 대통령과 의회의 간격을 메울 수 있는 요인들
ㄱ. 정당(의회와 대통령 사이에 교각 역할), ㄴ. 이데올로기, ㄷ. 대통령에 대한 대중의 지지, ㄹ. 대통령의 지도기술(interpersonal skills, structuring skills).
- Bond & Fleisher: 정당과 이데올로기가 대통령의 인기나 지도기술보다 더 직접적이고 체계적으로 의회의 행위에 영향을 미친다.
- Peterson: 제도적 정치적 경제적 환경이 대통령과 의회가 어떻게 법률을 제정하는가를 결정.
⇒ 대통령 중심적 시각에서 벗어나 의회 중심적, 제도협력적 관점에서 바라볼 필요성 제기됨.
2. 통상정책분야에서 의회와 행정부의 관계
(박찬욱, "미국 통상정책 결정과정에서 의회의 역할," 1994).
(1) 역사적 고찰
① 1934년 호혜통상협정법을 제정하여 대통령에게 권한을 부여. 그 후 1960년대 말까지 통상정책결정은 대통령이 주도하고, 의회는 사후 감독을 통해 반응적 역할을 수행.
② 1970년대 이후 의회는 좀더 적극적인 역할을 전개. 그러나 의회의 개입의지에도 불구하고 정책이 초래할 결과에 대한 책임을 회피하려는 의회의 행위양식이 그대로 존재. 그 결과 의회와 대통령의 갈등이 심화되었으나, 궁극적으로 대통령의 주도권이 인정됨.
(2) 통상정책분야에서 의회의 행정부 통제
① 행정부 내에 의회의 관심과 기대에 부응할 것으로 기대되는 새로운 기관을 설립(예: STR).
② 행정부의 의사결정에 새로운 참여자를 추가할 것을 의무화함.
③ 입법적 거부(legislative veto) 조항을 삽입.
④ 행정부의 의사결정을 규율하는 새로운 절차적 요건을 마련.
⑤ 통상현안에 대한 보고서 제출을 의무화.
- 의회가 내용적 측면이 아니라 절차적 측면에서 행정부에 통제를 가하려는 이유: 자유무역주의 혹은 보호무역주의와 같은 통상정책의 본질적 내용과 조치에 관한 문제는 논쟁적이므로, 중립적인 것으로 간주되는 절차적 변경을 통해 행정부를 통제하는 것이 더 용이함.
이상으로 미국 의회의 입법과정의 특징을 조직, 절차, 입법활동, 행정부와의 관계라는 네 측면에서 정리해 보았다. 방대한 조직기구와 복잡한 절차 등에서 나타나듯이 미국 의회는 한국 의회에 비해 제도화(institutionalization) 수준이 매우 높다. 하루빨리 국회가 졸속 예산심사와 파행적 운영을 끝내고, 제도화를 이루어 안정적으로 활동할 수 있기를 기대한다.
<참고문헌>
박찬욱, [미국 통상정책 결정과정에서 의회의 역할], 1994.
David J. Vogler, The Politics of Congress (Brown & Benchmark, 1993).
Roger H. Davidson and Walter J. Oleszek, Congress and Its Members (Washington, D. C.: Congressional Quarterly Inc., 1994).
Parker, Characteristics of Congress.
Walter J. Oleszek, Congressional Procedures and the Policy Process.
Arnold, The Logic of Congressional Action.
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